十九届四中全会提出，要推动国家治理体系和治理能力的现代化，推动各方面制度更加成熟更加定型。其中提出了要建设现代中央银行制度。目前，对于这个“现代中央银行制度”还没有清晰的表述。从治理体系和治理能力现代化的目标为引领，对人民银行的各项宏观调控和监管体系提出了新的要求。支付作为基础性服务，是人民银行监管体系的重要组成部分。要落实十九届四中全会的精神，需要对支付行业的监管和治理进行一系列的改革和推进。

一、强化行业治理体系建设

对于支付行业的管理，从监管思维转向治理思维。监管是治理的核心，但是治理还包括行业自律、机构内控以及社会监督等等更加广泛的方面。特别是对于我国支付行业如此大的业务体量，如此多的参与主体和服务对象，如此复杂的服务生态和产业链条以及如此严峻的风险挑战，聚合各方面的力量，形成行业综合治理才能更加有效地防范和化解风险。举个例子，市场公平竞、行业定价、无证查处等问题，单靠行业性监管是不够的，还需要市场监管总局、国家发改委、公安部等其他政府部门参与。

要考虑支付行业面临的越来越多的交叉性和输入性风险。金融科技的发展，对支付行业产生全面而深远的影响，金融科技创新使支付和其他金融业务趋于融合，出现新的交叉性风险，支付行业出现风险输入性特征。这就需要扩大视野格局，不能单纯地就事论事，只管支付是不够的，因为大部分的非法活动都会通过支付反映出来，如果源头治理不力，导致风险都输入或者集中到支付行业，也是不合理的。

因此，要进一步重构行业治理体系，做好行业治理的顶层设计，明确支付在社会安全治理中的定位和作用，在强化监管的同时，形成行业治理能力和体系的现代化。

二、强化监管制度体系的设计

对于互联网平台管理如何趋利避害还在探索中。支付行业同样也面临此类问题。从范一飞副行长在中国支付清算论坛的讲话中，针对本代本以及“花呗”业务造成大量资金交易体内循环，逃避上送清算组织，从而避开监管，监管部门将出手进行治理。另一方面，头部机构支付产业链C端和B端通吃，通过账户侧和收单侧优势的“相互增强”，自成平台，抑制了市场公平竞争。对于这些问题其实牵涉到一个更大的问题就是如何看待当前互联网平台在社会经济发展中的地位和作用。比如电子商务发展冲击了实体商店，对社会福利到底是增加还是减损？美团、滴滴对商户、司机的高提成，对社会福利到底是增加还是减损？在整个经济生产中，渠道商占据优势，是否会对实体制造业形成压制？这些问题既缺少理论支持，也缺少实际的市场分析，依然是一笔糊涂账。

从现有信息看，监管制度体系的变革核心是2号令的修改。未来的监管摒弃条线和业务的监管方式，实现对支付机构的功能性监管。如果新的《非银行支付机构管理条例》出台，将改变整个对支付机构的监管格局和制度体系。在过去，不同条线制度之间的衔接都是一个难题。线上线下的融合、支付工具的虚拟化以及支付与其他业务的交叉等等都难以去界定，从而给市场主体的“规避式创新”与发展留下了空间，削弱了监管的主动性和整体性。举个例子，条码支付到底属于收单，还是互联网支付就曾引发过很大的争议。

从条线业务监管到功能监管转变的好处在于几个方面：一是根据业务的实质，而不是形式进行监管，能够有效厘清很多业务概念，更加明确地界定业务的性质，支付产业分工会更加明确，权利义务更加明晰，从而开展有效地监管。二是功能性监管通过有效的制度设计，也能够有效制约产业链“通吃”的问题，使产业发展更加均衡，市场竞争更加公平。三是有利于推动银行与支付机构支付业务管理的一致性，防范监管套利造成的不公平竞争。

三、强化央行法定数字货币支付监管的探索

12月9日，据《财经》报道，由人民银行牵头，工、农、中、建四大国有商业银行，中国移动、中国电信、中国联通三大电信运营商共同参与的央行法定数字货币试点项目，有望在深圳、苏州等地落地。虽然全面推广未必有那么快，但是央行法定数字货币的支付和基础设施的管理将成为支付监管的又一重要而更具挑战的任务。央行法定数字货币是现金的数字化，具有无限法偿性，无限法偿性除了最高信用等级之外，就是说你不能拒绝受理。因此，对于商户而言具有强制约束力，必须受理，不受理是违法的。

但是，对于消费者而言，用不用现金是没有约束力的，消费者不选用现金支付并不违法。因此，在具体支付上，央行数字货币除了要在商户端建立受理数字货币的基础设施之外，更重要的是要消费者接受央行数字货币，这就需要推广和引流，甚至要培养使用法定数字货币的习惯。在C端，法定数字货币支付属于钱包支付模式，理论上与支付宝、微信支付包括银联“云闪付”会有竞争关系，但是如果数字货币对现有的电子钱包支付开放，或者现有的电子钱包能够接纳受理央行电子数字货币，那么，对于法定数字货币的推广具有重要意义。对数字货币的支付监管与现有的电子支付监管很多原则性要求都会有相通性，但是会不会产生一些新的风险和管理上的问题，比如数字货币发行、兑换等环节。而且监管之间的协调需要更加准确和到位。

四、强化跨境支付业务的发展推动

支付天然具有汇通天下的特性。如果局限于中国市场，那么一方面与全球性的支付巨头相比，不具有竞争力。无论是未来的市场估值还是盈利能力都会低人一等。另一方面，中国市场本身从货币、业务规模和发展阶段等来看，都有局限性，中国支付市场已经趋近于饱和，由于考虑到普惠和市场竞争的因素，费率水平可能只有国外的五分之一到十分之一。因此，“走出去”是其中一条重要的发展出路。

从“走出去”看，应该鼓励国内市场机构积极拓展海外市场。严监管是保驾护航，推动产业全球化发展也是保驾护航，特别是走出去，挣国外市场的钱应该是未来发展的方向。有能力和有资源禀赋的机构应该大力拓展海外市场。现在就连POS机厂商都在积极拓展海外市场。

从策略上看，要从服务中国人向服务外国人转变；要坚持走“农村包围城市路线”，先从东南亚，下一步应该从非洲、南美等地区或市场进军。国际卡组织Visa已经在加强非洲的布局，最近与非洲金融科技公司MFS Africa宣布达成合作。MFS Africa和Visa将为非洲移动货币平台与全球电子支付网络搭建互通桥梁。通过与MFS Africa的合作，Visa将增强其在非洲市场的服务能力，并扩大Visa相关服务在非洲覆盖的国家和地区。我们认为，我国支付服务主体要拓展全球市场，非洲是全球市场的重镇和继东南亚市场之后的又一沃土。

做跨境支付，就要做好两件事情，一是坚守红线，不能成为逃脱我国外汇管理的帮凶，不能成为境内外洗钱的帮凶，更要遵守国外反洗钱的法律，一个不慎，可能被国外市场监管当局罚得“一夜回到解放前”。二是要抱团。如果只是单打独斗，要想在海外市场站稳脚跟，难度会大大增加。不仅是支付行业主体之间要抱团，还需要从政府的经贸、投资和其他行业的经营形成协同。最简单的，传音、华为等手机占领大部分非洲市场，是不是可以通过手机制造商来切入呢？当然只是一种设想。

从监管的角度来说，应该制定《跨境支付业务管理办法》，规范跨境业务管理，规避政策风险，为跨境支付业务发展保驾护航。

从“引进来”看，2020年将进入实质性进入阶段，会给我国支付市场带来很多新的变数，总体是正向的，但对于监管和市场而言都是一种压力。进来的机构都是国际化的机构，而我国市场机构的国际化水平是不足的。所以处于一种不对称的竞争状态。在跨境业务上，它们具有全球化的优势。同时，国际规则和国内规则之间的碰撞不可避免。如支付账户绑定的是银行账户还是银行卡账户，随着VISA等国际卡组织的进入，可能会引发新争议。

五、强化业务回归本质理念贯彻

从中国支付清算论坛范一飞副行长讲话中，可以嗅出来年监管的一些新信息。严监管常态化，而且向纵深发展。本代本交易，支付交叉性风险等问题，这是以前没有触碰过的新问题。另外一方面，监管部门一直强调的是做好KYC，无论是对消费者还是对商户，这也是行业发展中的基础性短板和风险隐患的滋生地。最为典型的就是，今年发生的二、三类账户风险事件、对欺诈和跨境赌博网络平台的资金管控不严导致的风险等等。有制度不落实，共性问题屡查屡犯说的主要是这个问题。对此类问题，监管的办法就是检查、对举报和投诉的查处以及主动实现在线监测，治理起来难度非常大，还将会是2020年行业监管的重点。

但是，反过头来，我们要思考，为什么屡查屡犯？太阳底下没有新鲜事，这里面从微观讲，有机构以身试法、利益作祟的问题；从中观上来讲，洗钱、欺诈等违法活动以及非法平台对支付的刚性需求导致背后的利益驱动依然较强，源头治理难度依然较大；同时也有市场体制机制的问题，比如市场公平竞争、定价、清算市场布局以及业务同质化等等。如果不解决更深层次的问题，那么这个恶性循环很难打破。这就重新回到开头的监管制度设计和行业治理体系建设的问题，呼应了十九届四中全会的精神。

（文章仅代表作者本人观点）